新欧盟指令对塑料食品接触材料产业影响及对策研究

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技术交流新欧盟指令对塑料食品接触材料产业影响及对策研究段文仲1马育松1庞津霞2（1.河北出入境检验检疫局2.河北省轻工业科学研究院）对塑料包装材料的欧盟新指令和现行强制性国家标准进行了比较研究，明晰了两个技术法规之间的显著差异。分析认为，按照WTO规则，技术法规的差异必然造成对食品塑料包装及相关产业的深刻影响。并从遵循国际贸易规则、提升产业层次等角度，针对性地提出应对对策。　　刖言2011年台湾地区的塑化剂事件又一次把人们的注意力吸引到食品安全的话题上，引起了食品领域对塑化剂的高度重视，进一步导致全社会密切关注食品中塑化剂等非食品原料来源的有害物质检测和控制。塑料是广泛用于食品包装的高分子材料，塑料包装材料生产中使用必要的添加剂可以大大改善包装物的使用性能，但使用不当可能带来新的食品安全问题，因此国内外非常重视食品包装材料中添加剂的使用、控制立法。欧盟是食品包装材料立法最完善的区域。　　2011年5月1日，在原有欧盟指令的基础上，预期与食品接触的塑料材料及制品EU 10―2011新法规经修订正式实施。相比较原有的欧盟法规和我国现在使用的GB9685―2008国家强制性标准都有较大的变化。按照WTO规则，技术法规的差异必然构成对低标准国家相关产业的显著影响，并进一步产生对所有食品包装安全卫生控制理念的冲击。本文在系统剖析欧盟EU10―2011指令的基础上，研究了新欧盟指令对我国塑料包装产业的影响，并从遵循WTO规则、调整产业结构、提高科技对产业发展的指导作用等方面提出了对策。　　欧美等发达国家和地区已经对食品接触材料的生产和使用安全建立了系统的法规体系和准入制度。2002/72/EC是欧盟委员会于2002年发布的、专门针对塑料类食品接触材料时‘特定措施，此国家质检总局科研项目计划，计划编号为2008IK116指令提出了665种物质（单体301种，添加剂364种）可用于生产塑料和制品的清单及使用这些添加剂的限制和规范，并规定自2010年1月1日起，仅列入此清单的物质可以用于生产与食品接触的塑料材料及制品，即此清单成为"肯定列表’。对保障塑料类食品接触材料及制品的使用安全发挥了重要作用。　　随着科技进步和塑料产业发展的要求，人们对食品安全的认识不断深化，2002/72/EC指令随之进行了6次实质性修订，考虑新材料（如纳米材料、复合材料）、对新增物质安全评估等因素，欧盟委员会对其进行了根本性修订。2011年1月14日，发布了欧盟共同体指令EU10―2011，自2011年5月1日起实施，同时废除80/766/EEC指令：食品接触材料中氯乙烯单体的测试方法、81/432/EEC指令：食品接触材料中氯乙烯迁移的测试方法、2002/72/EC指令：食品接触塑料材料及制品的指令等三个法规。从2002/72/EC到EU10―2011指令，经历了10年，新法规的变化主要体现在授权使用物质的数量增加（实质是限制、规范了授权物质的使用）、针对性增强（见附表1）。　　附表1：欧盟塑料食品接触材料及制品法规主要变化表序号主要变化描述两个法规的区别法规涵盖范围完全由塑料构成的材料和制品及其组成部分；塑料的多层材料和制品；由两层或两层以上不同材料构成的盖子密封垫中的塑料层或塑料涂层。　　材料和容器及其部件组成的塑料；多层复合物料和物品以及粘合或其他方式组合一起的塑料；带有印刷或涂层的以上两种材料或物品；塑料薄膜或塑料涂层，成型于盖子或其他密封物品内，由两种或多种不同材料连同盖子或密封物品组成的材料。　　多层复合材料或容器中的塑料序号主要变化描述两个法规的区别法规不含盖范围再生新纤维素薄膜；橡胶；纸和纸板离子交换树脂；硅胶1离子交换树脂2橡胶硅胶纳米材料附录包含内容单体和添加剂分列665种授权物质单体或其他初始物质、添加剂顺序排列842种授权物质金属特殊迁移（毫克/千克食品或食品模拟物）无规定7.锌：58.初级芳香胺：。01 EU10―2011与原法规相比，新法规将多层复合材料中的塑料层以及带有印刷或涂层的塑料材料和制品也纳入监管范围；月确要求投放市场的食品接触塑料制品应符合要求并根据良好生产规范生产；通过授权物质联合清单对允许使用的单体和添加剂做出了规定和更新，对特定官能团的物质明确了限制要求；首次提出了塑料材料及制品中钡、钴、铜、铁、锂、锰和锌等重金属迁移量的指标要求；要求经营者提供塑料原料和产品合格的书面声明，并能提供材料或制品的成分信息；同时，新法规根据欧盟近年的研究数据对迁移量测试的内容进行了更新，修改了部分食品模拟物的浓度和种类，特别新增了针对干性食品的模拟物测试要求；月确了特定迁移限量是食品中某种物质的最大允许量，法规没有设定特定迁移限量或其他限制的物质，应适用于一般特定迁移限量法规的过渡期为2011年5月1日至2015年12月31日。于2011年5月1日前合法投放于市场的塑料物料或制品可在2012年12月31日之前继续销售使用。而从2013年1月1日起，附有符合82/711/EEC指令中关于总体和特定迁移测试的塑料物料或制品可在2015年12月31日前继续销售使用。　　近年来，食品包装材料对食品的影响逐渐受到关注，卫生部和国家标准化管理委员会于2008年9月9日联合发布了强制性国家标准食品容器、包装材料用添加剂使用卫生标准KGB9685―2008），该标准批准使用添加剂的品种由原标准中的几十种扩充到959种，并以附录的形式列出了允许使用的添加剂名单、使用范围、最大使用量、特定迁移量（SML）或最大残留量（QM）及其他限制性要求。此外，国家标准还增加了与欧盟标准协调一致的添加剂使用原则，食品包装材料在与食品接触时，在推荐的使用条件下，迁移到食品中的添加剂不得危害人体健康且不得使食品发生性状改变等。　　9685―2008规定了纸、涂料、油墨、粘合剂、塑料、橡胶等六类食品接触材料中959种授权物质的使用规范。对塑料材料仅规定了授权物质（添加剂等）569种，其中包括130种着色剂物质，实际规定了439种塑料添加剂；EU10―2011规定了842种授权物质的使用规范（一些文章中885种之说是错误的）。比较研究结果表明，242种授权物质在两个标准中相同，仅占GB 9685―2008对塑料材料中规定的授权物质（不包括着色剂）的55.1%，占EU10―2011规定授权物质的28.7%；而EU10―2011授权的600种物质未在GB 9685―2008中规定，约占EU10―2011授权物质总数的71.3%；GB 9685―2008授权物质的46.9%、206种未在EU10―2011中规定（详见附表2）。　　附表2：国内外两个技术法规的主要区别序号主要变化描述法规的区别内容食品模拟物4类5类包括的材料纸、涂料、油墨、粘合剂、塑料、橡胶塑料授权物质单体和添加剂、着色剂、助剂995种授权物质对塑料规定569种授权物质，其中包括130种着色剂、439种塑料添加剂；4439种塑料添加剂的46.9%、206种物质未包含在EU10―2011中。　　1.单体或其他初始物质、助剂2842种授权物质不包括着色剂242种授权物质在两个标准中相同。EU10 2011授权的600个物质未在GB9685中规定，占EU102011授权物质总数的71%. EU10―2011产生的可能影响2006年以来，国家质检总局针对国外关于我国出口食品容器、器具、包装材料等与食品接触材料的预警通报越来越多的现实，规定与食品接触材料及制品，包括塑料制品、纸制品、玻璃制品、不锈钢及金属制品、竹木制品、婴幼儿奶嘴等六大类产品，在出口时必须实施安全卫生检测，并实施了对食品包装、工具、器具的市场准入制度。食品包装容器的生产，被纳入食品安全的范畴内，这无疑是食品安全理念的一大进步，但尚未达Sf食品包装安全应与食品安全同比重‘的意识。面对严峻的食品安全问题，从体系化控制角度出发，食品接触材料已经成为食品安全的重要影响因素，应该进一步受到重视；而国家强制标准与发达国家技术法规的相容性太低，是对我国塑料包装行业的发展提出了严峻挑战。　　4.1法规之间的巨大差异构成技术性贸易壁垒国家、地区之间技术标准不能相互满足，客观上诱导了本国与他国产品之间的技术差异，由此形成的事实上的技术性贸易壁垒是显而易见的。　　据统计，2010年欧盟食品安全局（RASFF）通报中国食品接触制品安全问题107项，其中塑料制品46项，占43.0%；通报我国食品接触材料占2010年欧盟食品接触材料通报总量的69. 3%，比2009年增长19.3%.可见近几年来我国食品接触材料在出口数量不断增长的同时，出现的问题通报数量也非常显著，塑料食品接触制品因技术法规差异导致的技术性贸易壁垒应该受到特别关注。　　2塑料食品接触材料产业结构受到冲击作为包装材料的后起之秀，塑料包装材料因其原材料丰富、成本低廉、性能优良、质轻美观，并具有良好的食品保护作用等特点，成为近40年来世界上发展最快的包装材料。塑料制品几乎占全球食品软包装制品总量30%的市场份额。应用于食品软包装方面的塑料制品市场需求正在大幅上涨，预计到2012年软包装塑料制品的消费量总值可达2亿欧元。如此巨大的市场需求，产业竞争会更加激烈，产业的结构、质量水平的调整、提高是必然的。塑料添加剂具有比食品添加剂更高的可替代性，但技术法规的巨大差异，大大减低了替代的选择范围，成为产业健康发展的瓶颈因素。　　4.3行业管理的科学性、有效性受到挑战行业管理本应不断适应技术法规和市场要求，在保证产业健康发展方面发挥协调、规制作用，防止市场的外在性，造成市场失灵。技术法规的显著差异，给行业管理提出巨大挑战。一方面管理部门以标准为依据，规制、管理相关产业领域，满足国家标准的产品受到行业管理的保护；另一方面满足国家标准而不满足国际标准的产品在丰被‘保护"下退出国际市场，失去在国际竞争平台上发展的机会。内外法规的矛盾导致政府管理的悖论，进而导致企业机会成本提高、令管理者难堪。　　5应对EU 10―2011不利影响的对策研究5.1及时调整、修订国家标准，保持技术法规的先进性2011年初，卫生部针对"拟批准196种食品包装材料用添加剂、116种食品包装材料用树脂"公开征求意见，为及时修订技术法规进行了必要的准备。但是就两个技术法规的比较结果看，600个非授权物质，70%以上的差异度，即便是在GB9685―2008基础上增加196中添加剂授权也是远远不够的。这里不是简单地以授权物质数量差距评价技术法规的先进性。从系统性考虑，应注重研究我国塑料食品包装生产行业添加剂应用的现状，并充分考虑与欧盟技术法规的相容性，按照产业发展规律，有针对性地提出修订方案，既保证行业发展需求，又要保持技术法规的相对先进性，从根本上解决因技术法规巨大差异引起的一系列问题。　　5.2深入研究相关技术法规，发挥对产业发展的促进作用技术性贸易措施对产业发展的影响历来被认为是双刃剑。短期内，一项技术性贸易措施的出台，必然构成贸易障碍，制约低标准国家相关产业的发展；旦长期看，先进的技术规范最有可能推动产业进步。低标准产业应通过调整产业结构、提升产品层次、适应高标准的要求，同时要通过技术法规的研究，提高适应标准的针对性，尽量缩短适应时间，减小壁垒的负面影响；并从发达国家技术法规的立法宗旨研究产业发展趋势、技术走向，规避夕阳产业的膨胀，引导并促进产业的健康发展。　　5.3积极面对技术性贸易措施，实施有针对性的反制措施国际贸易中的比较优势理论与国家利益优先原则是两种对立的基础理论，从不同的角度阐述了国际贸易遵循的原则。国际贸易历来是国家之间的利益博弈，技术性贸易壁垒是现今阶段最重要的国家利益保护手段。资料显示，我国是食品塑料包装材料的生产大国，但却是包装材料原料的进口大国，因此应认真研究塑料原料的进口技术措施，借助强制性国家标准与国外技术法规的差异，限制夕阳类塑料（例如聚氯乙烯）原料的进口，并借机推动朝阳类产品升级。　　5.4实施重要塑料添加剂的生产准入制度两个技术法规都明确指出，从食品接触材料和制品中释放的物质，不应导致食品组分发生不可接受的变化。事实证明，"食品包装安全应与食品安全同比重‘理念的实现，塑料添加剂等授权物质的生产控制是关键。出于食品安全的严峻现实，应借鉴食品添加剂的生产准入制度，实施塑料添加剂分类管理制度，把增塑剂、稳定剂等重要的塑料添加剂的生产纳入准入管理，从生产原料的使用、生产工艺控制、产品质量检验等环节控制添加剂安全、卫生质量，严防类似于碳酸氢铵食品添加剂的使用导致三聚氰胺超标这类错误的重现，为食品包装材料营造健康发展的环境，体现食品包装主产业对塑料添加剂等相关产业的拉动作用。　　卫生部第16号公告，食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单（第六批），2011年6月1日发布。　　崔筝，董淼，塑化剂风险来自食品包装的"污染"，陈伊超，莫让塑化剂黑手伸向食品包装，中华印刷董金狮，食品安全与塑料包装，慧聪食品工业网，金立享，浅谈我国塑料食品包装中常见的各种安全问题，中国包装工业，2011（6）（上接第32页）